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A sessão plenária do Supremo Tribunal Federal desta semana encerrou um dos mais longos e financeiramente relevantes julgamentos de sua história recente: a Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.917, ajuizada pelo Estado do Rio de Janeiro contra a Lei nº 12.734/2012, que propôs uma redistribuição radical dos royalties e das participações especiais do petróleo entre os entes federados brasileiros. Treze anos após a concessão da liminar que suspendeu os efeitos da lei e congelou a disputa em um limbo jurídico de consequências fiscais e políticas consideráveis, a Corte proferiu seu julgamento definitivo, estabelecendo a baliza constitucional dentro da qual a distribuição dos royalties deverá ser organizada nos próximos anos, e devolvendo ao debate político e legislativo as questões que o Judiciário, por seus limites funcionais legítimos, não pode resolver sozinho.
A decisão, por maioria, reconheceu parcialmente a constitucionalidade da Lei nº 12.734/2012, mas com modulação temporal dos efeitos que impede a aplicação imediata das novas regras de distribuição. O STF estabeleceu um período de transição de quatro anos, durante o qual os percentuais de distribuição serão ajustados gradualmente a partir dos patamares atuais em direção ao novo modelo previsto na lei, com previsão de revisão legislativa obrigatória ao final do período para adequar as regras ao contexto econômico e fiscal de cada ente federado. A solução de compromisso, tecnicamente denominada declaração de constitucionalidade com modulação prospectiva, foi a alternativa que a Corte encontrou para honrar simultaneamente o mandato do legislador, que aprovou democraticamente uma redistribuição mais equânime, e a necessidade de proteção da segurança jurídica dos estados produtores, que planejaram seus orçamentos com base nas regras anteriores.
Para o Estado do Rio de Janeiro, a decisão representa um alívio parcial e provisório. A modulação de quatro anos dá ao governo fluminense tempo para ajustar seu planejamento orçamentário à perspectiva de receitas menores de royalties no futuro, mas não elimina a realidade de que, ao final do período de transição, o estado perderá parcelas significativas de uma receita que hoje financia serviços públicos essenciais a uma das maiores populações do país. A Secretaria de Fazenda do Rio de Janeiro, em nota técnica divulgada após a decisão, estimou que o impacto acumulado da redistribuição ao longo dos quatro anos de transição representará uma perda de aproximadamente R$ 22 bilhões em relação ao cenário de manutenção plena das regras anteriores, valor que exigirá ajustes fiscais dolorosos em uma administração estadual já pressionada por despesas com servidores, saúde e segurança pública.
Para os estados não produtores, notadamente os do Norte e do Nordeste, a decisão é uma vitória histórica, ainda que temperada pelo prazo de quatro anos que adia a fruição plena dos novos recursos. Governadores de estados como o Ceará, o Piauí e o Pará celebraram a decisão como um marco de justiça federativa, argumentando que a concentração histórica dos royalties nos estados produtores reproduzia e aprofundava as desigualdades regionais que a Constituição de 1988, em seu espírito, buscava combater. O governador do Maranhão afirmou que “a decisão do STF reconhece que o petróleo é de todo o Brasil”, frase que condensa a narrativa distributivista com a elegância retórica dos que acabam de ganhar uma batalha de longa data.
A questão que o julgamento deixa em aberto é, talvez, a mais importante de todas: quem pagará a conta da transição? A redistribuição dos royalties é, por definição, um jogo de soma zero no nível intragovernamental: cada real a mais para os estados não produtores é um real a menos para os produtores. O ajuste fiscal que o Rio de Janeiro e outros estados produtores precisarão fazer durante o período de transição inevitavelmente afetará serviços públicos prestados a populações que não têm responsabilidade pela disputa política em torno das regras de distribuição do petróleo. É a manifestação mais concreta do paradoxo federativo brasileiro: uma nação rica em recursos naturais que não conseguiu construir, ao longo de décadas, um modelo estável e equânime de partilha desses recursos entre seus entes federados, deixando para o Judiciário a tarefa de arbitrar conflitos que deveriam ter sido resolvidos politicamente muito antes.
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Marcelo Henrique de Carvalho, editor-chefe
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